“去风险”，但难以去风险的重要原因就是，排挤中国的国际经济秩序将彻底改写后冷战全球经济融合的架构。但在排挤中国的国际经济新秩序中，美国的全球经济战略和决策也出现矛盾，这给全球带来混乱的信息，造成国际经济秩序失序，也会影响美国自身的影响力。

经济胁迫与经济制裁

美国在建立国际经济新秩序中只以中国为唯一的假想敌，放弃了原有坚持的自由贸易与政府不干预市场的立场，其双重标准也引发更大的质疑。中美两国都被指责将贸易“武器化”，服务各自的国家利益。

美国以及西方发达国家指责中国对贸易伙伴的“经济胁迫”政策，特别是在疫情期间澳大利亚因要求对新冠病毒溯源，中国对澳大利亚出口中国的货物采取了提高关税等反制措施。立陶宛与台湾加强关系，对中国的出口基本被停止。早在2017年韩国也因为在其领土上部署美国萨德反导弹系统，遭受中国经济报复。

但按照同样的逻辑，美国对古巴的禁运长达半个多世纪，是否也应被视为“经济胁迫”，美国的长臂管辖是否也是“经济胁迫”？美国将中国众多的企业列入出口管制的黑名单是否也是“经济胁迫”？美国在半导体等高科技领域对中国的出口限制是否也是“经济胁迫”，美国限制对中国企业特别是高科技业的投资是否也是“经济胁迫”？

贸易武器化并非今时今日才有的现象，但日益频繁的经济胁迫与经济制裁正在破坏以往各国之间的经济合作。在新冠疫情中，西方强烈感受到过度依赖中国供应链引发的不安全感；俄乌战争之后，美国和西方的制裁措施反过来也加剧了包括中国在内的发展中国家的不安全感。

“小院围墙”是一厢情愿

美国最初对中国贸易和投资的限制仅限于军事领域，但美国在先进半导体领域对中国实行出口管制之后一个月，不仅打击了军事应用的芯片，而且打击了数据中心、自动驾驶汽车和许多人工智能用途的芯片。

美国将“去风险”和“半脱钩”的政策锁定在所谓“小院高墙”中，但“小院”现在越变越大，设定的“围墙”越来越高，却表示不是对中国实行全面“封锁”。这其实也是美国对华政策的另一种“护栏”，要在围堵中国的同时，又要防止中美关系出现更大的裂痕和危机，但这样的想法恐怕也是一厢情愿。

在这一背景下，即便抛开危机四伏的台海局势，中美经济关系要改善的空间其实相当有限，而且可能因误判随时翻车。更大的问题是，中国确信美国正在进行的“技术封锁”是为了遏制中国的崛起，中国自然不会接受美国所谓“小院围墙”的说法。”去风险“不可能改变现今中美关系下滑的趋势，即便中美关系短期内有所改善，那也是暂时现象。

从美国内部来看，美国鹰派希望看到与中国最终实现全面脱钩。美国专注于建设国内经济的“弹性”和“能力”，以减少美国对中国的依赖。但长年以来，美国从中国获得低价进口产品一直有益于美国消费者，这也影响美国公司自身的竞争力。美国在实行“去风险”的战略时，如何保持平衡依旧是一个难题。

美国目前的政策是希望增强抵御能力，以“降低”来自中国的风险，在强调自身经济安全的同时，试图有选择地切割与中国的经济关系。但对于美国鹰派而言，拜登政府所勾画的中国政策依旧过于软弱，他们质问冷战时期的美苏在经济上可以不往来，为何美国迄今对中国还抱有不切实际的幻想。

以美国芯片出口管制政策而言，美国会延长今年10月到期的豁免期，继续允许台积电和韩国三星等顶级半导体制造商维持和扩大在中国的芯片制造业务。这是因为中国作为全球最大的半导体市场，去年的芯片销售额占全球约三分之一，用于制造出口到全球各地的产品，彻底断绝对中国的芯片供应将打乱全球电子设备供应链，美国承担不起这样的骂名。此外，台积电和三星都准备在美国投资十多亿美元，美国也不敢得罪他们，以免影响美国的芯片制造计划。但在美国保守派看来，放过中国一马必然削弱美国对中国高技术出口的管制。

“美国优先”损害盟友利益

尽管拜登政府口口声声会照顾盟友的利益，但拜登经济政策的本质与特朗普一样，都是向内转，都是强调“美国优先”。美国保护主义之下的产业政策希望实现两个目标，保护国家安全和制造业工作岗位回流。为了美国自身的国家安全，所谓“购买美国货”的条款其实是建立在损害盟友利益之上的。

2022年8月，美国总统拜登签署《通胀削减法案》，这项法案旨在缓解通胀、削减赤字，但为促进电动汽车和其他绿色技术在美国本土生产，在气候和清洁能源领域投资了约3700亿美元。美国政府对新兴产业的激励措施还包括在医疗保健领域投入了约640亿美元。这些为美国企业争取竞争优势的做法不仅损害中国的利益，也是以损害欧洲的工业和企业为代价的。

令人大跌眼镜的是，美国长年以来一直批评中国的非市场行为，不遗余力地谴责中国对企业的补贴政策，造成对他国企业的不公平竞争。但为了与中国竞争，如今也反其道而行之，开始对产业实行补贴政策。美国批评中国在行政上干预市场，且指责中国并非自由市场经济，现在也同样以各种方式干预市场，美国对TikTok的打压就是明显的例子。

美国复制中国模式能否制衡中国？

“去风险”意味着美国放弃与中国经济融合，但美国批评世界不得不面对“一个庞大的非市场经济体已经以一种构成巨大挑战的方式融入了国际经济秩序”，却反过来以其批评的中国模式来制衡中国。

与“二战”后美国重塑全球经济秩序不同，美国当年以强大的经济实力，推动全球自由贸易，而与苏联集团互不往来，身处两个不同的世界。在过去四十年，美国和西方与中国的经济关系走向融合，如今需要从互相依存的融合，转变为重新界定的“去风险”政策，美国的经济战略为此进行大幅度的调整。

经济战略大调整

美国想要保持竞争优势，开始从以往对自由贸易宗教般的推崇上退却，改变产业发展的大政方针。中国四十年前开始的改革是吸取自由市场经济的要素，但美国现在反其道而行之，开始吸收中国政府支持产业发展的计划经济成分，介入产业发展，特别是在半导体等高科技领域的发展战略。

美国国家安全顾问沙利文4月27日在华盛顿的布鲁金斯研究所发表了题为“重振美国经济领导力”的演讲，从国家安全、经济安全与对外关系的多维度来看待与中国的竞争。他的这场演讲更像是阐述美国未来发展方向的哲学思考，被称为“华盛顿新共识”，完整地勾画了美国未来经济战略大调整的蓝图。

最令人诧异的是，沙利文认为资本主义必须从根本上进行变革才能应对当今的问题，他批评“在过度简化的市场效率的名义下”，包括战略物质的供应链转移到了海外。而美国长期推崇的贸易自由化，也没有带动美国的出口。他强调自己并非贬低市场的力量，但显而易见，对美国一直遵从的自由经济和市场力量的效果产生了怀疑。他提出建立超越传统贸易协定的“创新型国际经济伙伴关系”，以“多样化和有弹性的供应链”取代自由贸易。

拜登政府现今从国家安全的角度来看待美国的工业战略，政府的公共投资开始进入这个以往通常是私营企业的领域，以便提高美国的创新力和竞争力。拜登政府通过了一系列法案，刺激政府和私人对美国工业产能高达数万亿美元的投资，涉及的领域包括半导体、基础设施和低排放能源。美国政府还为电动汽车、半导体和太阳能电池板等行业提供了数十亿美元的补贴。

这正是美国以往批评的中国发展模式，政府高度介入市场。但美国遵从过去自己批评的中国产业政策，且将其提高到一个全面的战略高度来执行。

据世界银行的数据，中国占全球制造业增加值的 30% 左右，大约是美国的两倍。制造业增加值是指企业生产过程中新增加的价值，是工业生产活动以货币形式表现的最终成果。过去几十年，亚洲在全球工业制造中占据的份额越来越大。美国的再工业化就是要改变这一趋势，曾经被视为难以上青天，制造业回流是白日做梦。

制造业回流初见成效

但美国聚焦半导体和新能源产业的努力已初见成效，制造业在过去一年加速了从其他国家回到美国的步伐。根据科尔尼 (Kearney) 的 2022 年回流指数，96% 的美国公司已将生产转移回美国或正在评估回流美国，这比 2021 年飙升 了78% 。

英国《金融时报》报道，自2019年以来，对半导体和清洁能源生产的大规模投资已激增了20倍，自2022年8月以来，在美国本土的投资有三分之一来自外国。许多电池和电动汽车工厂选择在“生锈带”落户，太阳能电池板和可再生能源工厂则遍布南部。据美国人口普查局6月初公布的数据，美国制造商的建筑支出在过去一年增长了一倍以上。到 2023 年 4 月，年增长达到近 1900 亿美元，而 2022 年 6 月为 900 亿美元。

据美国劳工统计局5月份发表的就业报告，美国过去两年增加了约 80万个制造业就业岗位，雇用了约 1,300 万名工人。据美国全国制造商协会的数据，由于劳动力市场难以找到胜任的技术工人，到 2030 年底将可能导致 210 万个工作岗位空缺。

但是，拜登政府承袭特朗普“美国优先”政策能否成功？这样的“内循环”政策很可能助长激进的经济民族主义，不仅令盟友不满，而且对过去几十年来享受全球低廉进口产品的美国消费者也无益处。正如美国前财政部长萨默斯所言，这与美国在第二次世界大战后遵循的更加多边化和全球化传统不同。

作者简介：

刘宁荣教授 Prof. N.R. Liu

香港大学协理副校长（大湾区发展）

香港大学中国商业学院（HKU ICB）创院院长